Международный договор о торговле оружием: пожелания государств

AMNESTY INTERNATIONAL
Краткое изложение документа

2 октября 2007 года

По итогам голосования 6 декабря 2006 года, 153 государства-члена ООН согласились выработать обладающий обязательной юридической силой Международный договор о торговле оружием (МДТО). В качестве первого шага на пути к МДТО в Резолюции № 61/89 содержится просьба к Генеральному секретарю «запросить мнения государств-членов относительно осуществимости заключения, сферы применения и проекта параметров всеобъемлющего, юридически обязательного инструмента, устанавливающего общие международные стандарты в отношении импорта, экспорта и передачи обычных вооружений, и отчитаться перед Генеральной Ассамблеей на 62-й сессии».

На сегодняшний день 97 стран-членов ООН представили свои мнения Генеральному секретарю, что стало самым успешным предприятием подобного рода в рамках ООН. К тому же, это обстоятельство является наиболее показательным признаком наличия в мире политической воли решить проблему безответственной и мало регулируемой торговли оружием – торговли, которая подстрекает конфликты, приводит к вопиющим нарушениям прав человека и норм международного гуманитарного права (МГП), дестабилизирует обстановку в странах и целых регионах и мешает устойчивому развитию. Эту политическую волю следует укреплять и поддерживать через деятельность группы правительственных экспертов (ГПЭ). Планируется, что ГПЭ приступит к работе в 2008 году, с тем чтобы достичь цели, общей для большинства государств, а именно: выработать действенный и эффективный МДТО.

Настоящий документ представляет собой обзор мнений, выраженных государствами-членами ООН¹. В нём приводятся основные точки зрения, содержащиеся в представлениях, относительно осуществимости заключения, сферы применения и проекта параметров МДТО. Исходя из анализа, обрисован ряд важнейших вопросов для обсуждения на предстоящей встрече ГПЭ, с тем, чтобы способствовать скорейшей выработке эффективного, всеобъемлющего МДТО.

Вероятность успешного исхода

Политическая воля заключить МДТО имеет многочисленные и существенные источники. Подавляющие число государств выразили готовность поддержать выработку всеобъемлющего, юридически обязательного инструмента, устанавливающего общие международные стандарты экспорта, импорта и передачи обычных вооружений. В 86 из 92 проанализированных представлений либо явно говорилось о поддержке этой инициативы, либо высказывались мнения о том, каким образом эта инициатива может быть развита. Для ряда государств, изначально высокий уровень поддержки Резолюции №61/89 однозначно говорит о принципиальной осуществимости МДТО. Другим важным аргументом в пользу осуществимости МДТО, который приводился государствами, является тот факт, что многочисленные инициативы и механизмы уже существуют на международном, многостороннем, региональном и локальном уровнях. Несмотря на бреши в региональных соглашениях и неоднородность формулировок в различных документах и руководящих принципах, существует надёжная основа, позволяющая согласовать общие международные стандарты. На этой основе и будет строиться МДТО.

В то же время, признаётся и наличие трудностей. Основная проблема состоит в том, чтобы не угасла искренняя политическая воля государств выработать действенный МДТО в интересах всех стран, поэтому важно углубить взаимопонимание по сложным вопросам. Процесс выработки МДТО должен оставаться открытым, прозрачным и всеохватным (особенно в части привлечения крупнейших производителей и экспортёров обычных видов вооружений).

Сфера применения

В 57 из проанализированных представлений высказывается мнение о том, что эффективный МДТО должен охватывать «все» обычные виды вооружения. Исчерпывающий перечень обычных видов вооружений можно составить, объединив действующий Регистр обычных вооружений ООН, а также Вассенаарское соглашение и перечень Европейского союза с дополнениями, включающими в себя комплектующие, боеприпасы, стрелковое оружие и лёгкие вооружения. Следует ясно и чётко определить виды деятельности, подпадающие под МДТО, с тем, чтобы добиться эффективности документа и пресечь возможность нахождения в нём лазеек. Государства выразили мнение, что МДТО должен содержать как можно более широкое определение форм передачи вооружений. Причём подавляющее большинство стран посчитали, что таковые должны охватывать: импорт, экспорт, реэкспорт, временный импорт, экспорт, реэкспорт, транзитные перевозки и повторные передачи. В числе прочих форм предлагается включить: ссуды, подарки, временный экспорт и импорт, услуги и техническое обслуживание, а также любые другие виды материального снабжения, кредитования или предоставления специалистов. Большинство государств (а именно 52) полагают, что посредническую деятельность и посредничество при сделках также необходимо рассматривать как формы передачи вооружений. Кроме того, следует обратить внимание на работу ГПЭ по вопросу о посредничестве при поставках стрелкового оружия и лёгких вооружений.

Параметры

Большинство государств согласились с необходимостью введения в национальное законодательство положений, гарантирующих оценку каждой новой поставки вооружений согласно неким минимальным критериям, отвечающим нормам международного права. Правительствам следует оценивать поставки в каждом отдельном случае, при этом решения о выдаче лицензий остаются суверенным правом каждого государства.

Большинство государств указали на необходимость иметь критерии, позволяющие оценить, войдёт ли та или иная передача обычных вооружений в противоречие с принципами Устава ООН и не нарушит ли эта поставка эмбарго, наложенные Советом Безопасности. Кроме того, в представлениях упоминаются запреты на передачу обычных вооружений, существующие в рамках действующих договоров.

По мнению подавляющего большинства государств, одним из основополагающих элементов МДТО должно стать соблюдение норм международного права в области прав человека. В 72 представлениях признаётся важность оценки вероятности, с которой поставленные вооружения могут быть использованы с целью грубого нарушения норм права в области прав человека. Поэтому необходимо обеспечить объективность применения критериев, определяющих законность поставок. Для этого нужны чёткие руководящие принципы, в основу которых положены нормы международного права, дающие определение «грубых нарушений». Кроме того, следует выработать процедуры, позволяющие оценить степень угрозы того, что та или иная предлагаемая поставки сможет привести к грубым нарушениям прав человека. Соблюдение норм МГП также является важной проблемой, волнующей государства. Причём, примерно в 64 представлениях говорится о необходимости установить, намерен ли получатель обычных вооружений соблюдать нормы международного гуманитарного права.

Подавляющая часть государств указала на необходимость выработать критерии, которые позволят оценить потенциальное воздействие передачи вооружений и вероятность их применения в ходе террористических актов, для совершения преступлений, связанных с насилием, и для ведения организованной преступной деятельности. С помощью таких критериев следует оценивать неблагоприятные последствия для безопасности и стабильности в регионах, особенно в результате чрезмерного сосредоточения оружия, а также вред, наносимый поставками вооружений с участием коррумпированных лиц. В 57 представлениях высказывается мнение, что передачу оружия следует запрещать в случаях, когда оно с наибольшей вероятностью будет использовано для совершения террористических актов либо для поддержки и поощрения терроризма, или же в тех случаях, когда существует риск обходных поставок для использования вооружений в ходе террористической деятельности. Сорок два государства полагают, что в МДТО следует ввести запрет на передачу вооружений, которые с большей вероятностью будут применяться для совершения актов насилия и для организованной преступной деятельности. В 50 представлениях упоминается оценка потенциального неблагоприятного воздействия на безопасность и стабильность в регионах как фактор, который следует учесть в МДТО. Сорок три государства упомянули устойчивое развитие в качестве важного вопроса, требующего внимания. В некоторых представлениях говорилось о том, что МДТО, как минимум, должен содержать требование считаться с потенциальным воздействием предполагаемой передачи оружия на ход развития; в соответствующих случаях в выдаче лицензии должно быть отказано.

Помимо прочих параметров, в качестве важнейших параметров договора указывались прозрачность и создание механизма по обмену информацией, укрепляющего уверенность в соблюдении МДТО всеми государствами-участниками. ГПЭ следует рассмотреть любые возможности по созданию жизнеспособных и действенных механизмов обеспечения прозрачности, включая процедуры отчётности, встречи государств-участников, а также орган, занимающийся проверкой соблюдения договора. Укрепление организационного потенциала также рассматривается как сфера, важная для успешного выполнения различных положений МДТО. Кроме того, ГПЭ следует подробнее рассмотреть процедуры МДТО, способствующие международной помощи.

Заключение

Большинство государств, в том числе практически все крупнейшие страны-экспортёры оружия, подготовили для ООН и для предстоящей встречи ГПЭ подробный и продуманный план, нацеленный на создание справедливого и объективного МДТО, в основе которого лежат действующие обязательства государств в рамках международного права. Надеемся, что настоящий анализ представленных мнений поможет ГПЭ определить ключевые вопросы, поднятые государствами, и заложить основы МДТО, «согласованного на недискриминационной, прозрачной и многосторонней основе», с тем, чтобы выполнить условия Резолюции №61/89 Генеральной Ассамблеи ООН. Доклад ГПЭ, если он будет достаточно конструктивным, может привести к учреждению в 2009 году Открытой рабочей группы, призванной вести переговоры об условиях МДТО. Это крайне важно для того, чтобы международное сообщество могло как можно скорее заключить подобный договор, со всеми его положительными последствиями, желательно ещё до 2010 года.

Рекомендации для ГПЭ

Собрать воедино все существующие международные инструменты, имеющие прямое либо косвенное отношение к международной передаче обычных вооружений (независимо от того, имеют ли они обязательную юридическую силу и приняты ли они на локальном, региональном, многостороннем или всемирном уровнях). Далее возможно определить положения, общие для всех инструментов, с целью выявить ключевые общепринятые принципы подобных сделок, которые необходимо учесть в МДТО.
Продумать порядок составления максимально полного, исчерпывающего списка обычных вооружений для включения в МДТО. Основой для создания всестороннего списка обычных вооружений, регулируемых МДТО, могут послужить имеющиеся списки, такие как Регистр обычных вооружений ООН, Вассенаарский список или список вооружений ЕС. В этот перечень необходимо включить комплектующие, боеприпасы, стрелковое оружие и лёгкие вооружения.
Включить в МДТО передачу лицензий на производство вооружений; продумать, каким образом действие договора можно распространить на будущие технологии без необходимости внесения поправок в МДТО.
Рассмотреть возможность включения в договор предметов и производственного оборудования двойного назначения, с учётом того, что большинство государств относится к этому положительно.
Дать исчерпывающие определение «передаче» вооружений, охватывающие все виды сделок, дабы пресечь возможность использования лазеек в договоре.
Включить в МДТО посреднические сделки (для чего необходимо учесть проделанную ГПЭ работу по посредничеству).
Рассмотреть возможность разработки чёткой, объективно применяемой процедуры в рамках МДТО, позволяющие установить, насколько вероятно, что та или иная предлагаемая передача обычных вооружений может способствовать или усугубить грубые нарушения международного права в области прав человека либо серьёзные нарушения международного гуманитарного права.
Работа ГПЭ по созданию критериев, запрещающих передачи, которые будут использованы или с большой вероятностью могут быть использованы для террористических нападений, может быть подкреплена ссылками на многочисленные конвенции, в которых оговариваются те или иные акты, ассоциируемые с терроризмом или террористическими нападениями.
ГПЭ следует изучить возможность разработки методик, позволяющих государствам выявлять подозрительные передачи обычных вооружений, способные отрицательно сказаться на усилиях по стабильному развитию.
Создание механизма прозрачности, призванного вселить уверенность в том, что положения МДТО выполняются на практике, потребует от ГПЭ рассмотрения всего спектра механизмов по ведению отчётности и обеспечению выполнения требований. Кроме того, ГПЭ следует определить, какого рода сведения государства должны предоставлять в своих отчётах с учётом механизма обеспечения прозрачности (например, включение передач, факт которых государством отрицается).
Укрепление организационного потенциала есть сфера, важная для успешного выполнения различных положений МДТО. ГПЭ следует в той или иной мере исследовать процедуры, способствующие оказанию международной помощи.

***

¹ В документе приводится анализ 91 представления, опубликованного на момент составления данного обзора.